Artykuł 28 TWE dotyczy zasady swobodnego przepływu to-warów stanowiąc, że w obrotach między państwami członkowskimi zakazane są ograniczenia ilościowe w przywozie oraz wszelkie środki wywierające podobny skutek. Ograniczeniem ilościowym jest kontyngentowanie obrotu towarowego, natomiast środkiem o skutku równoważnym do ograniczenia ilościowego w imporcie jest „każda regulacja handlowa państw członkowskich, która może bezpośrednio lub pośrednio, rzeczywiście lub potencjalnie przeszkodzić w handlu wewnątrzwspólnotowym” (reguła Dassonville).

Artykuł 28 TWE w zasadzie odnosi się do środków, które dotyczą rynku krajowego jako całości, jednak ma on zastosowanie również w odniesieniu do działań, które jedynie ograniczają możliwość dostarczania importowanych towarów na rynek zamówień publicznych – przykładowo zarządzenie, by organy administracji rządowej nabywały poszczególne towary jedynie od producentów i dostawców krajowych stanowi również naruszenie między innymi właśnie art. 28 TWE.

Przyjmuje się, że art. 28 TWE obejmuje środki zastosowane w zasadzie przez wszystkie podmioty zamawiające objęte dyrektywami tzw. klasycznymi, włączając w to tych zamawiających, którzy należą do ich podmiotowego zakresu jedynie z uwagi na to, że są bądź finansowane, bądź kontrolowane przez władze państwowe lub samorządowe. Ponadto art. 28 TWE będzie się odnosił do tych instytucji i ciał, które zostały powołane do życia przez władze państwowe w celu przekazania im uprawnień do wykonywania pewnych funkcji publicznych. Wynika z tego, że art. 28 TWE dotyczy również tych podmiotów udzielających zamówień, które z różnych powodów nie spełniają wszystkich przesłanek do tego, by być uznanymi za „instytucję prawa publicznego” oraz podmiotów, które choć uznane za zamawiających w świetle definicji znajdującej się w dyrektywach udzielają konkretnych zamówień nieprzekraczających wartości progowych ustalonych w dyrektywach i z tej przyczyny nieobjętych ani dyrektywami klasycznymi ani tzw. dyrektywą sektorową.