W porównaniu z publicznym sektorem zamówień publicznych – gdzie potrzeba bardziej szczegółowych unormowań została do-strzeżona wcześnie, bo już w latach siedemdziesiątych – podmioty działające w sektorach użyteczności publicznej przez długi jeszcze okres cieszyły się całkowitą swobodą, jeżeli chodzi o dokonywanie zakupów w drodze udzielenia zamówienia. W pierwszych dyrektywach regulujących zamówienia publiczne na dostawy i roboty budowlane – dyrektywy: 77/62 i 71/305 – kontrakty na dostawy lub roboty budowlane w sektorach transportu, wodnym, energetyki i telekomunikacji były wyłączone z zakresu przedmiotowego wspomnianych aktów prawnych. Wynikało to w znacznej mierze z trudności legislacyjnych, albowiem podmioty działające w sektorach użyteczności publicznej w każdym z państw członkowskich miały zróżnicowany charakter prawny, poczynając od przedsiębiorstw państwowych, a kończąc na instytucjach o charakterze

całkowicie prywatnym. Chodzi tutaj nie tylko o różne formy prawne, w ramach których podmioty te działały, ale również i o odmienności uzależnione od osoby właściciela, którym mogło być państwo, gmina lub podmiot prywatny. Sprawiało to duże trudności przy definiowaniu pojęcia osoby zamawiającej. Obok trudności natury legislacyjnej państwa przejawiały niechęć do prawnego ingerowania w sposób prowadzenia działalności przez podmioty prywatne. Inną przyczyną – być może wyjaśniającą tak późną, w stosunku do sektora publicznego, ingerencję ustawodawcy wspólnotowego w sferę udzielania zamówień przez podmioty działające w wyłączonych sektorach – jest fakt, że zakupy czynione przez państwowe instytucje użyteczności publicznej z uwagi na swoją wartość i znaczenie dla gospodarki stanowiły pewien wygodny instrument w rękach państw członkowskich służący do realizacji określonych celów społecznych, politycznych i ekonomicznych.

Pierwszym sektorem, który zdaniem instytucji wspólnotowych „zasługiwał” na uregulowanie był sektor telekomunikacji. Komisja Wspólnot Europejskich w 1988 r. opublikowała dyrektywę 88/301 dotyczącą konkurencji na rynkach urządzeń i wyposażenia służącego do świadczenia usług telekomunikacyjnych.