Chociaż można by jednak założyć, że skoro art. 28 TWE stosuje się do danych podmiotów z uwagi na pełnione przez nie funkcje o charakterze publicznym, a nie z powodu innych ich cech charakterystycznych (takich jak korzystanie z funduszy państwowych), to przepis art. 28 TWE nie powinien obejmować tych działań (takich jak nabywanie dóbr i usług), które nie są wykonywaniem przekazanych im funkcji publicznych lub nie są z nimi w żaden sposób związane.

Wydaje się, że również jednostki zamawiające objęte dyrektywą tzw. sektorową – organy władzy publicznej oraz przedsiębiorstwa publiczne są adresatami normy z art. 28 TWE. Potwierdzenie tej koncepcji można by znaleźć w orzeczeniu Foster v. British Gas, w którym Trybunał orzekł, iż na bezpośredni skutek dyrektywy można się powoływać również w stosunku do podmiotów odpowiedzialnych za dostarczanie pewnych usług o charakterze publicznym, jeżeli działalność ta jest prowadzona pod kontrolą państwa, a podmioty te cieszą się szczególnymi uprawnieniami podczas wykonywania tego zadania.

Artykuł 28 TWE w zasadzie nie odnosi się do działań innych podmiotów o charakterze prywatnym, nawet jeżeli są one przedmiotem regulacji dyrektywy sektorowej, chociaż Adwokat Generalny w sprawie Komisja Wspólnot Europejskich v. Portugalia wyraził pogląd, że w kontekście spraw prowadzonych w oparciu o art. 226 TWE można by uznać odpowiedzialność państwa za decyzje takich podmiotów prywatnych podejmowanych w związku z procedurą udzielania zamówienia, jeżeli dane konkretne postępowanie odbywało się pod kontrolą państwa, nawet jeżeli generalnie państwo nie ponosi odpowiedzialności za działania takich podmiotów.